利益纠葛深 资金缺口大 法规约束弱

　　京津冀治霾 攻坚战恐成持久战

　　专家认为，联动治霾须推进区域产业结构调整

　　
　　10月下旬，雾霾天重来。中国证券报记者来到“钢铁之城”河北唐山，发现这里“毒气”更盛。在丰润区曙光钢材贸易市场，一派繁荣景象昭示着唐山钢铁业的兴旺。广为流传的说法是“中国钢铁看河北，河北钢铁看唐山”，唐山一个城市的钢铁工业产值占据全国近三成份额。

　　这里的人们或许并不尽知的是，两个月前，志在围剿雾霾流毒的攻坚战已经在京津冀三地高调打响。霾“毒”至深，在这场已上升为政治任务的战役中，参战方谁都无法置身事外。

　　然而，中国证券报记者通过深入调研发现，尽管战事正紧，但诸如整治钢铁污染背后的千亿投资损失、参战方实力不均影响整体治理节奏、巨额投资需求“供血”不足等一系列“拦路虎”正横卧前方。这或许注定了这场攻坚战最终可能演变为持久战，而一直以来让市场垂涎的雾霾治理万亿投资“盛宴”将不得不“文火慢烹”。

　　雾霾不散

　　钢铁高炉环踞 排污难管难控

　　一个面积占不到全国1/20的区域，却密布着全国超过一半的炼铁高炉，这意味着钢铁行业给京津冀及周边地区大气造成的污染将比其他地区更严重，防治难度更大。

　　在这场雾霾攻坚战中，唐山无法置身事外，因为钢铁工业已被锁定为导致大气污染的“元凶”之一。作为重点治理目标之一，唐山市到2017年前，需将自身钢铁产能砍掉4000万吨，相当于目前既有产能的1/3。

　　雾霾天气的罪魁是空气中PM2.5浓度超标。据专家介绍，一直以来，钢铁生产排放的烟气对PM2.5颗粒物形成的贡献率仅次于位于首位的火电厂。

　　对于钢铁厂众多带来的污染，中国证券报记者在调研时有切身感受。在唐山丰润区的东马庄工业园区，在东西走向的狭长马路上，坐落着海顿、鑫亿源、鑫杭等十余家钢铁厂，相互间隔不过百米，还未进入园区，就能远远看见一座座炼铁小高炉冒着浓浓白烟，满载而至的运煤车在一些钢厂后门排起长队，等待将燃煤卸入储煤仓。疾驰而过的车辆卷起漫天尘土，让本已灰蒙蒙的空气更显污浊。

　　工业园周边坐落着东马庄和亢各庄两个村子，在亢各庄村旁的玉米地里，几位村民正在把已采摘过的玉米秸秆收割打捆。村民告诉记者，这里几乎一年365天都是灰蒙蒙一片，附近钢铁厂排放的烟尘四处洒落，时常让人感觉呼吸困难。“厂子都建十多年了，我们慢慢也都习惯了。”一位村民说，因为烟粉尘大，村民不敢在院子里晾晒衣服。到了夜里，这些钢厂排放的烟气更浓，夏天纳凉也没法在院子里长呆，有时候一觉醒来，院子地上洒落一层灰。

　　记者采访及调查发现，就承德市、石家庄、张家口等地的空气污染情况来看，各地围绕钢铁厂产生的污染情况不尽相同。

　　河北的钢铁大军到底有多大规模？“我的钢铁网”资讯总监徐向春对此向记者表示，从产能上讲，截至今年上半年，河北省钢铁产能已达3.14亿吨，占全国总产能的1/3，其中唐山产能就超过1.2亿吨。而从钢铁污染源排放出口的炼铁高炉数量来看，据“我的钢铁网”不完全统计，目前全国钢铁高炉有700座左右，其中河北省就达270多座，天津有十多个，再远一点的山西和山东省分别有40和30多个。京津冀及周边地区的炼铁高炉数量超过全国一半。

　　“一个国土面积不抵全国1/20的区域，却密布着全国超过一半的炼铁高炉，这意味着钢铁行业给京津冀及周边地区大气造成的污染将比其他地区更严重，污染防治难度也更大。”徐向春直言。

　　一个可以佐证这种污染程度的数字是，据河北省冶金行业协会统计，2012年河北省钢铁行业生产吨钢的二氧化硫、工业粉尘排放量分别达1.23千克和0.77千克，这两个数字均为德国、日本等发达国家同行业先进水平的3-6倍。

　　更为直观的体现是，自今年以来，环保部跟踪统计的全国74个城市的空气质量状况显示，空气质量较差的前十名城市均位于京津冀及周边地区，而到今年三季度，京津冀地区空气质量平均超标天数的比例更是达到长三角、珠三角地区的近三倍。

　　事实上，京津冀地区的钢铁行业大气污染排放问题，一直是环保部大气污染监管盯得最紧，但也是最头疼的难题。据记者了解，环保部各级官员去年以来在不同场合纷纷表达对以京津冀为代表的华北地区钢铁业污染的严厉批评。最近一次表态是在10月23日，环保部科技标准司司长熊跃辉直陈，环保部今年初针对华北近300家钢铁企业进行排查后发现，其中7成以上企业都存在超标排放问题。而颇为无奈的是，目前整个华北地区的钢铁企业均为未通过环评的“黑户”，对其监管一直处于空白状态。

　　据记者调查了解，近年来针对钢铁企业二氧化硫及烟粉尘等大气污染物排放，环保部制定出台了一系列标准，排放浓度上限值达到“史上最严”。在此背景下，京津冀地区一些大型钢厂陆续开始加装脱硫和除尘等环保设施，以力求达标排放。一方面，全国范围内仍有多达2/3的钢铁烧结机未安装烟气脱硫及除尘设施，京津冀地区也不例外。

　　另一方面，据环保部华北督查中心人士告诉记者，即便是已经加装环保设施的钢厂，为减少运行成本，环保设施也经常不运行，导致污染物排放难管难控。“在目前大气污染防治方面的法律法规缺位的情况下，这一问题仍将长期考验监管部门的执行效力，企业超标排放大气污染物的现象仍将长期存在。”该人士表示。

　　利益困局

　　地区实力不一 联防联控不易

　　北京雾霾的污染源有1/4来自周边地区，这意味着污染防治须联防联控，但利益纠结下的京津冀各方却陷入“各自为战”局面，这一问题也深深考验着各地的决心和智慧。

　　为推进治理，目前京津冀各地都在根据国家层面的大气污染防治行动计划及京津冀和周边地区实施细则要求，结合自身大气污染源特性制定出台了各自的雾霾治理实施方案。相关重点概括起来便是，河北“减煤压钢”，北京“减煤控车”，天津“减煤改油”。按照北京市环保局宣教处处长王小明对中国证券报记者的说法，现阶段对于北京来说，就是要管好各自的“一亩三分地”。

　　这种看似合情合理的说法，在不少业内专家看来，却打下诸多问号。

　　王跃思是中科院大气物理研究所的资深研究员，在他近年来领衔承担的京津冀雾霾天气溯源及控制系列课题研究中，发现直接导致北京地区雾霾天气的PM2.5污染源中，有超过20%来自于外部输入，且一旦遇到空气流动性差的雾霾天，这一比例还会上升。

　　这一结论得到河北科技大学环境工程系教授郭斌的认同，他告诉记者，通过在京津冀三地所设的近300个国控监测点的监测数据比对发现，各监测点的PM2.5指标随月份变化总体呈现一致趋势，具有较好吻合性，说明京津冀地区空气污染的区域一致性。

　　王跃思指出，这意味着京津冀地区的雾霾治理必须采取联防联控，协同行动，谁都无法独善其身。而且按照实施细则要求，到2017年，北京须将PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米，河北、天津则提出要下降25%，这之间的差距反映出的问题就是，河北、天津下降25%后，PM2.5浓度可能是100微克/立方米，在区域之间空气的自然流动下，北京即便使出浑身解数也难实现60微克/立方米的目标。

　　“这就相当于经济学上的‘木桶效应’，京津冀地区各相关方必须协调一致，不能让任何一方留下短板，否则雾霾治理的‘木桶’永远都会漏水。”他形象地说。

　　事实上，大气污染防治的区域联防联控，在欧盟、美国过去治理大气污染时已形成了成熟的理论和实践经验，国内学界也提出过京津冀、长三角实施这一机制的诸多设想和建议。

　　然而在国内，由于牵涉到各地对自身利益的维护，这些设想和建议要落实到政策执行层面还存在诸多羁绊，也就注定了这场攻坚战从一开始就充满“壮士断腕”式的悲壮。

　　在唐山市丰润区小屯村采访时，一家商铺老板告诉中国证券报记者，小屯村过去大小钢厂扎堆，过去几年由于政府整顿及市场不景气等原因已经倒掉一批，但他们这些配套商户都还尽力勉强维持。“这几年本来生意就不好做，如果政府再大力度整顿钢铁厂，那我一家老小只有喝西北风了。”该老板表示。

　　类似的感慨在承德市钢铁厂职工刘海龙的口中也发出过，他告诉记者，承德市国企职工中，每8人就有一个在承德钢厂工作。其他钢厂的情况大抵也差不多。

　　“我的钢铁网”曾做过一项测算，河北省5年内要削减6000万吨产能，按钢厂建设费用，若一吨钢需要3000多元资金计算，将意味着该省将因此损失近2000亿元的固定资产投资。另外还有成千上万的产业工人会因此丢掉饭碗。

　　“如此巨额的损失以及可能因此产生的包袱，由谁来埋单？”郭斌直陈，尽管治理雾霾已经上升为政治任务，但对于河北来说，处于风口浪尖上的钢铁行业历年来贡献了河北超过三成的工业增加值，更维系千万人的就业。大幅压缩钢铁产能尽管必要，但也是河北省不得不顾虑之处。

　　而对于北京来说，这种经济损失的压力则相对小得多。王小明告诉记者，北京的工业污染已经基本消除，至少在北京四环以内目前已基本消灭大量燃煤的工矿企业，接下来将进入到治污的更高层面。例如，北京决心在2017年前将全市车用汽柴油的品质升级到和欧洲最高的欧五标准同步，尽管其目前已升级至国四标准，远超过河北甚至国内绝大多数城市。

　　在联防联控方面，王小明提到，近期京津冀三地专门召开了大气污染防治区域协调会，会议的最大成果是各地相继发布了重污染天气应急预案，未来各方将加强各地之间PM2.5监测预警的互通和信息共享。

　　但这在郭斌看来还远远不够。他指出，既然京津冀这场雾霾治理攻坚战谁都不是“一个人在战斗”，因此就需要三地进行深度互动，照顾彼此之间的利益关切。“经济实力强，污染防治已经做得比较到位的地方，可以帮助污染防治还不到位的地方。”

　　事实上，过去几年津冀两地承接了一些北京的产业转移项目，且北京对处于自身上风上水位置的张家口和承德地区近年来为北京保障水源和防风治沙所作出的贡献都进行了一定的生态补偿。

　　但河北当地人却对北京的这份“厚爱”不十分领情。一位承德市政府人士告诉记者，过去北京给当地的补贴多为一事一议，且补贴额度有限。现如今要治理大气污染其实是长期的事，这就需要有一个长效的补偿机制，包括生态和产业等多方面的。“这事我们市长曾多次呼吁过，但成效不是很好。”该人士表示。

　　对于河北的这种呼声，王小明没有直接回应，而是再次对记者重申，这需要国家相关部门出面才能推动落实，对于北京来说，当前的主要任务还是“做好自己的事”。

　　郭斌认为，单靠直接的经济补偿解决不了问题，更多的应该是助力河北实现产业结构转型升级。“2008年北京奥运会期间，河北就曾以关停上百个工业企业的代价，共同维持了北京数月蓝天。但奥运会一结束，很多企业就接二连三地死灰复燃。这种现象说明，如果没有产业结构调整为依托，大气污染防治措施只能是治标不治本。”

　　郭斌建议，未来京津冀地区的雾霾治理必须与区域产业结构调整紧密相连。当前京津冀三地正在谋划建设环首都经济圈，可将区域大气污染防治联防联控理念引入其中，一个重要的注解就是先发地区助力后发地区产业结构转型升级，来纾解落后地区因治理雾霾而牺牲掉的经济利益及就业机会。“例如河北可以承接一些来自北京的高端装备制造业及现代服务业项目，对于这些提法，各地政府不会没考虑过，关键是要在愿意让度一部分利益的基础上加紧落实到行动。”他表示。

　　王跃思的建议则更为大胆，他提出，不妨成立“京津冀大气污染联防联控委员会”，将该区域作为大气污染防治的“特区”。委员会下设一个办公室及专家咨询委员会，负责雾霾治理联防联控机制的研究、建立及运作。

　　资金尴尬

　　融资渠道不畅 亟待多方合力

　　在这场高调打响的雾霾“攻坚战”中，各地面临的最迫在眉睫的问题，是各地治霾的巨额资金该从哪里来。政策画出的万亿“蛋糕”虽让市场垂涎，但对于投资者而言，须看准时机再下手。

　　环保部相关人士此前明确表示，落实大气污染防治行动计划未来5年的投资需求将达1.75万亿元。在环保行业已成为炙手可热的投资板块的当下，这一诱人的“蛋糕”着实吊足了市场“胃口”。因此，今年以来每逢雾霾天气抬头，二级市场上的大气污染治理概念股就会持续“飘红”。

　　但不得不泼的冷水是，尽管“蛋糕”诱人，什么时候能做好，又有谁能率先尝到第一口美味？尚是未知数。因为可能存在的巨大资金缺口，不免影响到人们的信心。

　　目前，在京津冀各地落实行动计划实施方案相继出台的同时，除北京高调宣称其未来5年治理雾霾的政府投入将达2000亿到3000亿元外，其他省市均未有明确表态。而记者采访多位专家得到的大概说法是：如果全面达到各地方案中拟定的目标，其投资需求都将不比北京少。

　　在政策制定方的设想中，解决治霾的资金需求将来自污染企业、社会及民间资本、银行、地方及中央财政等多方面。但据中国证券报记者了解，在目前环保行业发展的大环境下，并非各个融资渠道均畅通无阻。

　　国内的环保行业具有很强的公用事业性质，惯例是污染企业每月上缴一笔排污费，具体的治理工作由政府“包办”。尽管近两年来众多地方政府因为财力有限开始吸引民间资本参与其中，但在环保并未充分产业化的当下，由于体制机制还未健全，未能清晰看到其投资产出效益的民间资本并未抱有充分热情。

　　唐山一家中型钢企负责人就对中国证券报记者表示，目前钢铁企业普遍处于盈亏平衡点上，其他的诸如水泥、化工等行业情况也差不多，每投入一分钱搞环保，企业就多一分钱亏损。“谁心里都明白，治污减排已经是义不容辞的责任，但问题是我们每年缴纳的各种税费一分不少，现在碰上年景不好，为什么就不能从政府那适当拿点补贴来把事情切实做好？”他说。

　　对于污染企业的嗷嗷待“补”心理，燕山大学环境工程系教授宋来洲对记者表示，这是当前京津冀地区“两高”(高污染、高耗能)企业的普遍心理，在这种心理支撑下，除非《大气污染防治法》及时出台，能从法律上明确企业的治污责任，形成强力约束，才能倒逼企业的积极主动性。

　　宋来洲表示，就目前整体情况来看，治理雾霾的资金仍将以地方政府投入为主，但这种局面显然将大大考验地方财政的承压能力。记者通过梳理京津冀各地近几年财政支出预算“账簿”，发现其中均未显示具体针对大气污染防治的专项支出，而多是位于节能环保支出分项中，规模均为数十亿元左右。即便是最具实力的北京，其2013年安排的PM2.5监测及相关治理项目的支出也仅为20.6亿元。相较于数千亿元的政府投资需求，可谓微乎其微。

　　在王跃思看来，解决雾霾治理资金的缺口问题并没那么难。他的建议是，可以效仿国内水利建设的投资模式，在中央统一主导下，京津冀地区每年从GDP收入或土地出让金收益中计提一定比例，用作治理雾霾专项资金，这一规模可达数百亿元。其中再提出一定比例由中央统筹，统筹资金重点向污染任务重、财力相对有限的省市倾斜。

　　宋来洲则认为，雾霾治理是一项长期的系统工程，仅凭政府投入还是孤掌难鸣。他建议，治理雾霾的企业主体责任仍须强化，政府应创设让企业积极参与治污的制度环境，例如财政资金对企业治污可以采取“以奖代补”的方式，同时政府主导成立区域性的排污权交易中心，让减排得力的企业可以通过转让自己多余的排污指标来获得治污收益。而政府有限的财力则应集中于与民生相关的污染源治理上。

                                                  (本报记者 郭力方)